农村最低生活保障政策评价指标体系的构建

   学习百分网   2020-02-12 00:00:00

  [摘要]本文结合学者们的前期研究成果及反复咨询多名专家意见,构建了一套由4个一级指标、8个二级指标、28个三级指标组成的农村低保政策实施绩效评价指标体系。采用群组决策分析模型来确定每个评价指标的权重系数,并运用层次分析法专门软件yaahp 0.6版本的群组决策功能计算得到了各个评价指标的权重系数。结果表明:低保户家庭人均可支配收入、参加新型农村合作医疗户数、低保户家庭人均消费额、农村人均低保待遇水平、低保财政支出占地方财政支出比重是农村低保政策实施绩效评价指标体系中最重要的五个评价指标,并根据群组决策分析结果提出了若干建议。
  [关键词]农村低保政策;评价指标体系;群组决策分析模型
  [中图分类号]f328 [文献标识码]a [文章编号]1006-0863(2013)11-0113-06
  建立科学合理的评价指标体系是客观评价农村低保政策实施绩效的基本前提与关键环节。本文在对现有文献进行回顾的基础上,尝试使用群组决策分析法来构建农村低保政策实施绩效的评估指标体系,并确定每个评价指标的权重系数。
  一、文献回顾
  近年来,农村低保政策实施绩效的评价引起了学者们的关注,但关于农村低保政策实施绩效评价的文献,尤其是定量研究的成果目前并不多见。归纳起来,其研究成果主要集中在两个层面:
  (一)对农村低保政策实施的总体绩效进行归纳性描述分析。多吉才让最早以民政部长的身份对农村低保政策的实施效果进行了充分肯定,他认为农村低保政策在保障农村贫困群众的基本生活、维护农村社会稳定、密切干群关系与体现社会主义制度优越性等方面发挥了积极作用。[1]时正新也对农村最低生活保障在巩固农村社会保障体系、缩小城乡差距与维护社会稳定等方面的积极效应进行了分析。[2]其他学者,如童万亨[3],邓大松[4],财政部财政科学研究所"农村低保制度"课题研究组[5],唐钧[6],何宏莲[7],李海金[8]等都对农村低保政策实施的社会与文化等效益进行了分析与探讨。
  (二)主要运用定量分析的方法对农村低保政策的实施绩效进行评估,以获得准确的量化结果。张秀兰、徐月宾通过对湖北、江西等省4515个农村住户的抽样调查,首次对农村社会救助的政策效果进行了量化研究,认为农村社会救助未能向绝对贫困人口提供充足的帮助,在减贫效果方面"只降低了10%的贫困率"。[9]关信平在基于社会转型的背景下,深入比较分析了农村低保政策取得的经济、社会与政治效益。[10]洪大用依据社会照顾、社会规制、助人自助、社会公正与社会融合等五个政策目标对我国城乡社会救助效果进行了对比分析。[11]王增文通过引入低保救助力度系数与生活救助系数从横向与纵向两个层面对中国农村低保政策的济贫效果进行了定量分析。[12]吴军民以江西省为例,通过收集与整理数据,运用层次分析与多元回归分析方法分析了农村低保社会救助的弹性问题。[13]谢东梅基于福建省的实地调查,通过运用lorenz曲线的 gq 模型和β模型,对农村低保政策的瞄准与分配效果进行了实证分析[15]。何晖、邓大松基于全国31个省级行政区的相关低保数据,对农村低保政策的运行绩效进行了较为深入的总体性评价 。[15]戴建兵运用比率模型与标准值模型揭示了我国各省区2008年至2010年度的农村低保的保障情况,分析了各省区的保障力度与横向公平性。[16]
  通过文献回顾可以发现,学者们从不同的角度对农村低保政策的实施绩效进行了归纳描述性分析或量化评估,且相应地构建了一些评价指标,对推进农村低保政策的评估工作具有重要的指导意义。但从总体上看,学界对农村低保政策实施绩效评价指标体系的研究相对薄弱,比较零散,缺乏专门而系统的研究。基于此,本文在咨询相关专家与进行文献综述的基础上,引入群组决策分析模型,尝试性构建一个比较完整、合理的农村低保政策实施绩效评价指标体系,为准确评价农村低保政策的实施绩效与进一步优化农村低保政策提供理论与实践依据。
  二、评价指标体系的初步设计
  农村低保政策实施绩效评价指标体系的构建既要遵守评价指标体系构建的一般性原则,如评价指标的完备性、可比性、代表性、可行性、层次性等,又要与低保政策的实施目标有机结合起来。因此,该评价指标体系的构建,应着重注意以下三个方面:一是要与农村低保政策自身的政策目标相结合,指标的选取应更多关注政策本身"瞄准功能"的发挥;二是与绩效的复杂性相结合,农村低保政策的实施绩效会受到多重因素的综合作用,应突出其社会性效果;三是要强调政策本身的特性,农村低保政策的实施主体是政府,应强调政府首责,通过财政支出反映相关部门重视程度及制度的可持续发展能力。
  现有文献中农村低保政策实施绩效评价指标体系的设计主要是建立在经验分析的基础之上,主观性较强,未能有效的兼顾上述三个方面。本文尝试使用定量分析方法来构建该评价指标体系,结合现有研究成果,笔者认为,层次分析法作为复杂决策评价的主要定量方法之一,利用评价者或专家在两两比较中给出的偏好进行一致性分析与决策,兼顾了主客观因素,实现了定性指标的定量转换,具有较强的条理性和科学性,尤其适合于测量难以量化的复杂问题和评价数据不能完全收集到的情况。农村低保政策的实施绩效是多方面力量综合作用的结果,其相关工作的涉及面广、政策性强、工作量大,政策实施效果与一系列非政策因素相互作用、相互影响,并且由于各地情况不一,在数据上无法完全收集。因此较适合采用层次分析法对其进行分析。
  参照层次分析法原理,本文从目标层、准则层和方案层三个层次来设计农村低保政策实施绩效评价指标体系的一、二、三级评价指标。一级指标的设计应突出农村低保政策的实施基础与政策目标,从实施基础来看,经济发展水平与保障条件是其最重要的两个方面;从政策目标来看,实施农村低保政策主要是为了改善弱势群体的生活状况,提升整个社会的效益,促进社会公平的实现。因此,本文设计的一级指标包括了经济基础、保障投入、生活改善和社会效益四个方面。下面对此四个一级指标作进一步说明。   (一)经济基础指标。一个地方的经济基础是决定农村低保标准的关键因素,经济越发达的地区,其制定的低保标准越高。经济基础可以从贫困基础与生活水平两个二级指标来反映,其中贫困基础可以人均纯收入、恩格尔系数、就业劳动力3个三级指标来衡量,生活水平可以人均居住面积、固定资产投资额、家庭文盲率3个三级指标来衡量。
  (二)保障投入指标。投入力度反映了地方政府对农村低保政策的重视程度,包括广度和深度两个方面,可从低保投入状况和政府投入力度两个二级指标来反映。其中低保投入状况可以覆盖率、覆盖面、待遇水平、平均变化率4个三级指标来衡量,政府投入力度可以资金及时拨付情况、支出比重、波动系数、投入缺口4个三级指标来衡量。
  (三)生活改善指标。改善低保家庭的生活状况是实施农村低保政策的主要目标之一,也是低保家庭最为关注的一个方面,具体可从基本利益保障程度和生活质量提升程度两个二级指标来衡量。其中基本利益保障程度可以人均可支配收入、人均消费额、参加新农合户数3个三级指标来衡量;生活质量提升程度可以人均奶类消费量、人均肉类消费量、人均文化娱乐消费支出3个三级指标来衡量。
  (四)社会效益指标。社会效益反映了农村低保政策实施的整体绩效,是体现社会公平的主要方面,可从收入分配公平程度和家庭效益改善程度两个二级指标来衡量。其中收入分配公平程度可以社会保障给付水平、低保给付水平、贫困残疾人低保覆盖率、医疗救助支出4个三级指标来衡量;家庭效益改善程度可以学龄儿童辍学率、低保户定期救济月末支出和拥有电视机、电话用户数4个三级指标来衡量。
  综上所述,本文基于层次分析法所初步构建的农村低保政策实施绩效评价指标体系包括一级指标4个(目标层)、二级指标8个(准则层)、三级指标28个(方案层),如表1所示。
  三、评价指标体系的处理与确定
  传统的层次分析法旨在将拟评估的复杂系统分解成简明的多准则多层级系统,经由群体评估与多方的共识加以整合,以标准的尺度通过准则的成对比较评比量化后,建立成对比较矩阵,以此求得特征向量,代表层级的准则权重,得出最大特征值,用以评定成对矩阵一致性的程度,作为评估结果取舍与否或再评估的参考指标。各层次准则的权重依次推算求得后,加以关联层次的串合,获得评估分析所需信息,而推估特征向量及特征即构成层次分析法的理论核心。但是,这种传统的方法是建立在判断矩阵的基础之上的,而判断矩阵存在着很大的主观性。为了减少这种主观性带来的缺陷,本文对传统的层次分析法进行改进,引入群组决策分析模型(multi-ahp model),即通过模拟人思维中的分解、判断和综合,将一位专家扩大到m位专家,将一组判断矩阵扩大到m组判断矩阵,通过对比较判断结果的综合计算处理,得到关于指标重要性的排序,从而为决策者提供定量形式的决策依据。群组决策分析模型的基本原理与层次分析法是一致的,其最大的区别在于专家数量不同,传统的层次分析法只依靠单个专家给出的权重,随意性较大,而群组决策分析模型依靠的是多个专家给出的权重,更加科学合理。[17]
  本文设计好上述评价指标体系后,在政府部门、科研机构和高等院校各邀请了两名专家共六人对该评价指标体系的两两比较矩阵进行判断,得到了六份专家判断矩阵表,然后根据群组层次分析模型计算各个评价指标的权重系数。群组层次分析过程体现了人的思维过程,即分解、判断、综合。计算步骤如下(对本文而言,设有m=6位专家,n=28个评价指标):
  (一)建立递阶层次结构模型
  应用群组决策分析法确定指标权重时,首先要把问题条理化、层次化,构造出一个有层次的结构模型,上一层次的元素作为准则对下一层次有关元素起支配作用。一般可分为三个层次:
  1. 最高层。这一层中只有一个元素,一般是分析问题的评价目标或理想结果,也称为目标层,本文是指"农村低保政策的实施绩效"。
  2. 中间层。这一层次中包含了为实现评价目标所涉及的中间环节,可以由若干层次组成,包括所需考虑的准则、子准则,也称为准则层。本文的准则层包括经济基础、保障投入、生活改善和社会效益四个指标,子准则层包括贫困基础、生活水平、低保投入状况、政府投入力度、基本利益保障程度、生活质量提升程度、收入分配公平程度和家庭效益改善程度等八个指标。
  3. 最底层。这一层包括了为实现目标可供选择的各种具体评价指标或措施、决策方案等,也称为指标层、措施层或方案层等。本文的最底层包括所有28个三级评价指标。
  (二)构造两两比较判断矩阵
  判断矩阵元素的值反映了人们对各因素相对重要程度(或优劣、偏好、强度等)的认识,一般可采用数字1-9及其倒数的标度法来表示。当相互比较因素的重要性能够用具有实际意义的比值说明时,判断矩阵相应的值则可取这个比值。
  (三)判断次序一致性
  若bij>1,bjk>1能导出bik>1,则称判断矩阵具有次序一致性,若导出的是bik<1,则称判断矩阵不具有次序一致性,予以舍弃。
  4. 计算满意一致性比率cr
  首先计算判断矩阵a的每行元素的积:
  mi=∏nj=1bij(i=1,2,3,…,n)
  然后计算mi的n次方根wi:
  wi=n∏nj=1bij(i=1,2,3,…,n)
  再将wi进行归一化得到各指标的权重:
  wi=wi∑ni=1wi(i=1,2,3,…,n)
  根据第k位专家的判断矩阵得出的指标i的权重可记为wki(k=1,2,3,…,m)。
  判断矩阵a的最大特征值:
  λmax=1n∑ni=1∑nj=1bijwjwi
  第k位专家的判断矩阵ak的最大特征值可记为λkmax(k=1,2,3,…,m),则第k位专家的判断矩阵ak的满意一致性比率为:   ckr=λkmax-n(n-1)ri
  式中ri为平均随机一致性指标,可根据矩阵阶数n与随机一致性指标ri对照表查询得到。
  当cr<0.1时,判断矩阵符合满意一致性,可以使用;当cr≥0.1时,判断矩阵不符合满意一致性,予以舍弃。
  5. 专家相对权重的确定
  利用cr求得专家相对权重:
  pk=11+ackr(a>0,k=1,2,3,…,m))
  其中参数a起到调节作用,当a的取值过大或过小时,专家的权重往往难以辨别,此处a取值为10。将pk进行归一化处理,得到专家的相对权重:
  p#k=pk∑mk=1pk
  6.多专家指标相对权重的确定
  在求得专家权重p#k和指标权重wki之后,就可以求得多专家指标的相对权重了。
  wi=∑mk=1wki×p#k
  对wi进行归一化处理,得到多专家指标的相对权重w#i
  w#i=wi∑ni=1wi
  7. 因为本评价指标体系由三层指标组成,所以最终的三级指标综合权重记为w#xyz(其中,x为该三级指标对应的一级指标的序号;y为该三级指标对应的二级指标的序号;z为该三级指标自己的序号)。则有:
  w#xyz=w#x×w#y×w#z
  通过上述计算方法和步骤,就可以得到所有专家指标的相对权重了,进而得到最终的各级各个评价指标的权重系数。根据六名专家的判断矩阵,本文运用群组决策分析法专门软件yaahp 0.6版本的群组决策功能计算得到的各个评价指标的权重系数如表2所示。
  表2中第一行是4个一级指标,第二行是一级指标对应的权重系数;第三行是8个二级指标,第四行是二级指标对应的权重系数;第五行起是28个三级指标对应的权重系数。每个评价指标的权重系数不仅可以用于评价时对指标数据进行加权处理,同时也反映了评价指标在指标体系中的作用和地位,反映了判断专家对每个评价指标的重要性认识程度。因此,从表2可以得到以下几点结论:
  1. 对一级指标而言,综合六位专家的判断矩阵后,经济基础指标的权重系数为0.1633,保障投入指标的权重系数为0.3236,生活改善指标的权重系数为0.3028,社会效益指标的权重系数为0.2103,说明专家们最重视农村低保的基本保障功能,这也体现了农村低保政策是保障农村低保户的"最后一道安全网",其次对农村低保政策在保障对象生活改善方面的贡献程度较为重视。
  2. 对二级指标而言,在经济基础指标中,贫困基础的权重系数要显著大于生活水平的权重系数,说明前者对农村低保政策实施绩效的影响更大;在保障投入指标中,已开展的低保投入状况的权重系数要略大于政府投入力度的权重系数,说明专家认为两者对农村低保政策实施绩效的影响相当,但低保投入状况稍微更重要;在生活改善指标中,基本利益保障程度的权重系数要明显大于生活质量提升程度的权重系数,这说明专家更看重农村低保政策对保障对象基本利益的保障,也进一步印证了农村低保政策是社会保障的最后一道"安全网";在社会效益指标中,收入分配公平程度的权重系数要显著大于家庭效益改善程度的权重系数,说明专家认为农村低保政策在收入分配方面应更加重视公平,尽量实现"应保尽保"。
  3. 对三级指标而言,贫困基础的3个三级指标、生活水平的3个三级指标、基本利益保障程度的3个三级指标、生活质量提升程度的3个三级指标之间的权重系数相差不大,说明在专家看来这些三级指标的重要性是相当的;在低保投入状况的4个三级指标中,农村人均低保待遇水平(b13)的权重系数最大,说明其对农村低保政策实施绩效的影响程度最大,其他影响较大的三级指标还有b22、d12、d22。
  4. 从三级指标的总权重系数总排序来看,权重系数最大的是低保户家庭人均可支配收入(0.0715),其次是参加新型农村合作医疗户数(0.0657),第三位是低保户家庭人均消费额(0.0635),第四位是农村人均低保待遇水平(0.0607),第五位是低保财政支出占地方财政支出比重(0.0556)。这五个评价指标的权重系数均在0.05以上,要显著大于其它指标,说明这五个评价指标是农村低保政策实施绩效评价指标体系中最重要的五个评价指标。
  四、简要结语与建议
  本文根据评价指标选取的一般原则,结合学者们的前期研究成果及反复咨询多名专家意见,构建了一套由4个一级指标、8个二级指标、28个三级指标组成的农村低保政策实施绩效评价指标体系。然后采用群组决策分析模型来确定每个评价指标的权重系数,并运用层次分析法专门软件yaahp 0.6版本的群组决策功能计算得到了各个评价指标的权重系数。结果表明:低保户家庭人均可支配收入、参加新型农村合作医疗户数、低保户家庭人均消费额、农村人均低保待遇水平、低保财政支出占地方财政支出比重是农村低保政策实施绩效评价指标体系中最重要的五个评价指标。
  结合群组决策模型分析结果,笔者认为,在着力提升农村低保政策实施绩效时,应注重以下几个方面:一是努力加大农村低保政策的保障投入力度。从分析结果来看,保障投入的权重系数最大,说明最为重要。因此,应同时加大低保资金的投入力度和政府工作的投入力度。在低保资金投入方面,应根据当地实际制定合理的保障标准,以保障低保户基本的吃、穿、住等日常需求;在资金来源方面,在政府财政拨款的基础上,努力扩大资金来源,积极向企业、慈善组织等吸纳捐款;在政府工作方面,应加强资金监管,专款专用,避免资金缺口,并及时足额直接下发到农村低保户的账户。二是改善基础设施建设,保障低保户的基本需求。解决温饱问题和改善居住条件是当前农村低保户的迫切需求,在经济条件较好的地区,可以考虑由村委会统一建设专为低保户提供的"低保住宅中心",房屋数量及面积大小等标准可根据当地实际来制定,并建设"公共厨房"供低保户使用,乡镇政府应对这些项目给予专项资金补助。三是完善其他配套政策。如搞好农村低保对象技能培训及就业援助工作,加大财政对农村低保对象技能培训的投入,加强技能培训组织与机构建设,并实行鼓励社会培训组织与机构给农村低保对象提供免费职业技术培训的税收优惠政策,促进有劳动能力的农村低保对象就业。健全以农村低保为基础,医疗救助、教育救助、救灾、扶贫相结合的农村社会救助体系,并注意农村低保政策与农村养老保险、新农合医疗等制度的衔接。   [参考文献]
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  (作者:江西财经大学财税与公共管理学院副教授,南昌330013)
  (责任编辑曹希仁)
  on performance evaluation index system construction in the implementation of rural minimum living security policy
  ——based on the application of group decision analysis model
  he zhimin
  [abstract]reference to previous researches and reiterative consultation from expert advice, we established a performance evaluation index system for rural minimum living security policy implementation, which includes 4 first grade indicators, 8 second grade indicators, and 28 third grade indicators.we also applied the group decision analysis model to confirming weight coefficient of each evaluation index and the special software yaahp 0.6 in group decision function of analytic hierarchy process to getting weight coefficient of each evaluation index.the result indicates the low-income households per capita disposable income, the number of participating household in new rural cooperative medical care system, the low-income households per capita consumption, the rural per capita low salary level, and the percentage of minimum living security expenditure in local fiscal spending are five most important evaluation indexes. we finally provide with some suggestions according to the result of group decision analysis.
  [key words]rural minimum living security policy;evaluation index system;group decision analysis model
  [author]he zhimin is associate professor at school of finance, tax and public administration,jiangxi university of finance and economics. nanchang 330013


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