哈尔滨城市监管体制与运行机制的思考

   学习百分网   2020-02-13 00:00:00

  随着城市化进程的加快和"北跃、南拓、中兴"城市发展新战略的全面实施,哈尔滨市市政管理工作正面临着新形势、新任务。进一步强化市政管理职能作用,积极探索哈尔滨市市政管理体制和运行机制的新途径,解决市政管理中存在的管理体系、运行机制、资金投入等影响和制约市政管理作用有效发挥的问题,是当前乃至今后一个时期助推城市发展新战略,适应城市大发展、快发展的现实需要。
  一、哈尔滨市市政管理的现状
  市政管理主要是指城市政府对城市公共事业、公共设施和公共事务进行的相关管理活动。市政管理是以提高城市生活水平为目标,以城市经济、社会和环境为对象,有效利用城市资源推动城市综合效益长期稳定发展,使城市各类主体参与城市的经济和社会运行、共同推动城市不断发展的过程。探索市政管理工作的发展趋势, 进一步提高城市管理水平,促进经济社会全面协调可持续发展,是各级政府必须正视的紧迫任务和永恒课题。
  (一)理顺权责关系,创新建立大城管体制
  探索建立城市管理决策、执行、监督既相互制约又相互协调的"大部门"体制,既是优化管理手段、形成管理合力、提升管理效能的客观要求和必然趋势,也有利于科学合理配置资源,统筹规划,统一调度,提升权威。一是成立了市城市管理委员会作为市政府的高层议事协调机构,市长、分管副市长分别担任主任、副主任,成员单位由市政府相关部门、各区政府主要领导组成,负责研究部署、统筹指导、组织协调、督促落实市政管理方面的重大事项和问题;市城市管理委员会下设办公室,办公室设在市城管局,负责日常管理工作。二是2010年市政府机构改革明确将原市建委的城市环境综合整治,水务局的市区范围内江、河、沟等的水面、堤岸和原交通局的出入城口及原市建委的学府路、马家沟河的环境卫生,城乡规划局的户外牌匾广告审批职责划入市城管局,有效解决了以往部门间职责交叉、建管不分、多头管理问题。三是将市城管行政执法局由在市城管局挂牌子,改为与市城管局合署办公,同列市政府工作部门。市城管局、市城管行政执法局在党委的统一领导下开展工作。四是8区均设立了城管局。除阿城区外,呼兰区独立设置了城管行政执法局;道里、道外、南岗、香坊4区分别设置了城管行政执法局,并与城管局合署办公;平房、松北2区在城管局加挂了城管行政执法局牌子。通过"大部制"改革,确保了市政管理方面的法律法规和政策措施及时监管落实到位。
  (二)完善城管行政执法体制,构建高效执法监管模式
  市区城管体制几经调整完善,形成了现有的"横能管到边,纵能管到底"的市政监管格局。特别是在城管行政执法体制上,由一级执法转变为两级主体、执法重心下移模式,市、区城管行政执法局同为独立执法主体,区局同时向各街道办事处派驻执法力量,街道办事处设立专职城管干部,负责辖区及街道的执法工作,日常工作对区负责,业务上接受市局指导。管理职能由市局直接统管转变为以区局为主,强化了市级的统筹管理职能,市局侧重宏观指导、规划编制、综合协调、监督检查等,区局主要从事具体的管理和执法工作。同步健全完善了部门管理和行政执法的信息沟通、工作配合、审批会办、备案等系列协调配合制度,市政监管基本覆盖了市区各个角落。
  (三)制定行业标准体系,提升规范化管理能力和水平
  市政府先后出台了户外广告管理、泊位出让、流动摊点管理、市容环卫责任区管理等一系列管理规章,依法监管工作格局初步形成。市城管局依托"大城管"体制优势,综合采取行政、经济、法律手段,制定出台了店招门牌、临时疏导点、便民服务点、邮政报刊亭、机动车辆清洗站、临时广告、占道促销、灯饰亮化等行业管理标准,积极参与城市规划建设的源头技术控制,对新区建设、旧城改造提出市政管理方面的技术要求,实施辖区目标责任管理和绩效考核, 城市容貌、环境品位显著提升,城市功能不断优化提高。
  (四)放开服务作业市场,建立市场化运作机制
  探索市政管理作业产业化、市场化改革初见成效,市政管理由政府包办逐步向政府主导、市场运作转变,既节约了财政经费支出,又健全了管理监督机制,强化了作业质量考核,实现了市政管理的服务质量和社会效益"双赢"。
  二、目前哈尔滨市市政管理存在的主要问题
  (一)市政监管体制改革有待进一步深化
  哈尔滨市"大城管"体制改革还是探索性的、阶段性的,部门关系不顺如相关部门缺乏协同作战精神,发挥不出应有的整体合力,没能形成科学合理、协调一致、紧密衔接的工作机制。市区职责定位欠科学,城区市政管理主体的地位和作用还不突出,管理重心下移工作有待进一步完善。一方面,以往市向区放权基本上还是由市直各相关部门主导,权限划分的特点是相同性质的工作按量级标准划分,而没有完全按市区不同功能区分,没有从城区完整行使一级管理权的实际需要考虑职权配置,且各部门放权的大小标准不统一,汇聚到区级政府的各项职权难以协调匹配、形成合力,造成市区市政管理要么都管、要么都不管,不能形成功能各有侧重,方式上下联动、内容闭合完整的市政管理格局。另一方面,从市政管理体制重心下移的实施来看,街道办事处职能转变尚未完全到位,社区居委会自主功能较弱,城管进社区没有发挥应有成效,市政管理工作与街道、社区工作在衔接上缺乏制度约束和稳定机制,市、区、街道、社区通力合作的管理机制有待完善。
  (二)市政监管依据规范有待进一步完善
  市政管理行业规范、技术标准的科学化、精细化程度还不够高,尤其是市、区重点街路以及景观大道的户外牌匾广告设置缺乏统一规划和长效监管依据,以往单纯的以批代管、以罚代管方式,已不能满足城市可持续发展的要求,迫切需要进一步转变政府职能。
  (三)市政管理保障体系和机制不够顺畅
  面对城区面积急剧增加的新形势,市政管理作业机制、管理理念和手段相对落后,仍沿用一些传统粗放式的管理方法,与城市快速发展的客观需要不协调。一是市政管理方式有待进一步转变,仍存在"重处罚轻管理,重管理轻服务"的现象。二是由于部门主动协作意识薄弱,致使牵头部门对责任单位和责任人的约束力不够强,特别是市、区市政管理职责定位有欠科学,各区管理主体的地位和作用不突出,责任分解不细,管理措施往往难以落实,出现的问题整改不力。有的整改后,巩固不住,反弹严重。三是检查考核长效机制没有形成。重突击,轻考核,效果不明显。四是资金投入不足。导致设计标准低,整治品位不高,治理不彻底,迫切需要进一步加大政府公共财政投入。   (四)市政管理的外部环境和队伍素质有待提高
  一是管理难度大,执法环境需改善。城市管理涉及千家万户,难点、热点集中,城管执法人员执行公务时往往难以得到理解和配合。此外,现有城管法规存在不配套、不完善,强制力不足等问题,也进一步增加了城管行政执法工作的难度。二是市民文明素质不高。市政管理向思想道德领域和科学文化领域拓展的力度不大,缺少针对性、实效性,市民的社会公德意识、环境卫生意识淡薄,许多人未养成健康文明的生活方式和良好的卫生习惯。同时,市民对参与市政管理不热心,主动参与城市管理者少,市民整体文明素质亟待提高。三是城管行政执法队伍相对薄弱。城管行政执法队伍建设无法适应城市发展的需要,行政执法力量、执法水平相对不足;管理工作存在薄弱环节,尤其是节(假)日、夜间以及城乡结合部的执法监管相对滞后。
  三、相关的措施和建议
  (一)建立依法监管工作新格局
  提高城市市政管理水平是一项长期性、复杂性、系统性的社会管理工程,应在现有基础上,按照现代城市管理理论,坚持依靠法制和科学管理城市的理念,借鉴先进城市的经验和做法,从强化市政管理目标责任、规划编制、预防管护、运行机制以及市区管理事权、投入保障机制等方面,提升立法层次,完善法规体系,为建立新体系、实施常态化监管提供必要的法律支撑。当前,针对建筑垃圾和工程渣土、园林绿化、道路桥梁、夜景灯饰、建管交接监管等现有规章规定不系统、简单笼统、缺少衔接、相互脱节的现象,应加快立法调研工作进程,条件成熟时尽快出台城市环境建设与管理方面的地方性法规和实施细则,回归市政管理本位,合理界定市政管理职责,增强市政管理法规的约束力和可操作性,开创市政管理工作依法管理、规范发展的新局面。
  (二)明确市区市政管理职责定位
  城市管理体制问题是提升市政管理水平的根本性问题。以推进城市可持续发展为目标,着重理顺市与区之间、部门与部门之间的关系,进一步完善两级政府、三级管理、四级网络的市政管理体系,合力打造无缝隙管理平台,努力把城市建设好、管理好。一是落实市属职能部门职责。市城管局是全市城市环境建设与管理的政策拟订、统筹协调和统一监管主体,负责根据经济社会发展和城市环境建设标准的提高,及时出台市政管理政策和相关公共服务标准;加大对城市发展规划、决策的参与权和话语权,编制城市环境建设与发展的中长期规划;加大投入和建设,满足群众对城市环境质量的要求;科学制订市政管理检查考核标准,建立健全市政管理检查考核指标体系,强化对区市政管理情况进行指导和监管;组织实施爱国卫生运动和城市环境集中整治活动;对市政薄弱环节和重点部位攻坚克难;做好户外牌匾、广告等宣示物设置审批的监督管理工作;负责市级大项目的组织、筹资工作。市城管行政执法局是城市管理执法工作的行政主体,负责依法组织查处、取缔各种违法违规行为和活动,巩固整治成果,维护城市环境;对各区城管行政执法机构进行宏观指导,并将其作为考核区城管行政执法机构工作业绩的重要内容。二是明确区属相关部门职责。坚持管理重心下移,实行管理前延,增强条块管理的互补性。将市政管理执行、作业以及城管行政执法层面的职责下放,进一步细化至区、街道、社区职能分工,建立以区为主、街道社区具体执行的市政管理工作架构。区政府是辖区市政管理的最终责任主体,负责辖区内全面的市政管理工作,主要行使辖区内决策指导权、考核监督权、组织协调权、责任追究权;街道办事处是辖区内市容整洁、环境卫生、道路秩序、公共设施、园林绿化等市政管理的直接责任主体,主要对辖区内城市主次干道、背街小巷、水域、城中村、城乡结合部、城区出入口行使组织协调权、执行处理权,对派驻街道办事处的城管行政执法责任人员实行双重管理,并对其执法成效进行日常检查考核;社区是社区内环境卫生工作的组织者,对社区内违反市政市容管理方面法律、法规、规章规定等行为负有监管责任,并配合城管行政执法人员进行查处。
  (三)进一步提升市政管理规范化精细化水平
  一是进一步转变职能,变户外广告设置事前审批为事中、事后监督管理。跳出户外牌匾广告设置以批代管、以罚代管、突击拆违的做法和模式,切实转变市、区城管部门管理职能,突出强化规划引导作用。采取政府组织、专家参与、部门协作、公众参与的方式,科学编制与城市风貌相匹配、符合城市总体规划要求的户外牌匾设置管理统一规划,确保专项规划修编既符合经济社会发展的基本规律和市政管理的专业要求,又能体现城市特色,切实发挥好户外牌匾设置管理统一规划的先导作用和约束功能。二是进一步夯实提升城市精细管理标准的基础。以城市环境建设与管理信息化为方向,深入推进"数字"城管,提高市政管理网格化和智能化水平。健全完善环卫保洁作业标准,改进和提高道路污物处置时限和道路机械化保洁率。合理配置人力资源,将环卫保洁人员向机械化保洁无法触及和背街小巷、水域、城中村、城乡结合部、城区出入口方面配置,确保市政管理的触角覆盖城市所有公共部位,进一步提高城市环境质量。三是进一步强化城管行政执法机构编制保障。结合工作需要,适度加大市城管行政执法队伍编制保障力度。参照市及其他城区的模式,阿城区尽快建立城管行政执法机构,形成市、区科学合理、协调一致、紧密衔接的工作机制。
  (四)以城市管理考核为重要手段,推进市政管理有效实施
  克服检查时管理抓得紧、平时即放松的"运动突击式"管理模式,在探索建立长效监管机制上下功夫。当前,依托市城管委这一平台,市城管局负责统筹协调,进一步完善市、区市政管理目标考核监督管理体系,层层签订责任状,形成横到边、纵到底、环环相扣的"责任链条"。一是建立信息整理分析和研究决策机制。及时采集相关部门市政管理信息数据,深入基层和一线进行调研,认真梳理市政管理工作难点,提出解决方案和对策。聘请在市政管理相关领域最具权威的专家和机构组建顾问专家团(组),针对梳理出的市政管理工作难点问题,参与研究对策方案。对市政管理政策法规问题、长远规划问题、重大综合性问题开展理论和决策研究。二是建立任务分解和督查落实机制。根据城管总体部署和年度工作计划,会同相关部门确定市政管理工作要点,制定年度市、区市政管理任务书,明确管理区间、幅度以及任务分解落实责任单位和责任人,将部分年度市政管理重点工作纳入政府工程,并与市、区督查督办等相关部门开展联合督办和检查,促进重点工作落实。三是建立市政管理考核和评价机制。依托市、区信息化管理系统,制定市政管理综合考核评价办法,确定城市环境建设与管理绩效基准,建立城市环境建设与管理综合考核评价体系和"一把手"行政问责机制;建立与人大代表、政协委员和社会各界沟通平台,及时了解人大代表、政协委员和社会各界对市政管理相关工作的建议和评价,将社会监督纳入绩效考核内容。四是建立奖惩兑现机制。建立市政管理配套奖励基金,用于专项考核奖励,制定考核办法,实行失职追究,强化监督制约机制,考核奖励结果通过一定形式向社会公布。   (五)完善分级投入的市政管理保障机制
  目前哈尔滨市市政管理的经费投入主要依赖于城市维护费,以市财政保障为主。随着城市规模、人口不断扩张,城市现代化进程加快和建管水平提升,这种单一的保障模式,不仅难以满足城市管理的运行和城市功能的发挥,也不符合责权利统一的原则,不利于区、街主动性、能动性的发挥。因此,建立以财政为主,市、区、街三级分担投入体制和保障机制迫在眉睫。从实际情况出发,建立以市维护费为主、区级财政为辅的三级投入体制和分级保障机制,市包基数、区街包增量;建立管理经费正常增长机制,增长幅度不小于经济发展增幅;借鉴杭州、宁波等先进城市的做法,按照一保生活、二保城管的原则,加大市政管理的投入力度,从当年土地出让收益中安排一定的比例,用于市政管理,全面提高城市服务保障能力和长效管理水平。此外,可以按照市场经济规律,适度引入社会资金、民营资本参与城市市容环卫基础设施建设和运营,加快市容环卫作业专业化、市场化、社会化步伐。
  (六)构建"六位一体"市政管理责任体系
  市政管理工作具有高度的反复性、瞬时性、流动性特征,要进一步构建完善的市政管理责任体系。明确一线工作人员的考核和相关部门的责任机制,实现相关部门之间的配合协调,无缝对接。依据新的市容环卫责任区制度,依托数字城管平台,科学划定管理责任区域,合理界定每个执法队员、环卫保洁员、市容协管员、街道城管干部、各相关部门、沿街企事业单位"六位一体"市政管理责任。一是科学划定责任区。科学界定管理的责任区,着力解决结合部以及一些公共的小绿地垃圾无人扫、卫生无人管、推诿扯皮的现象,真正把城市的每一个角落、每一个地域、每一个地段都划入一个特定的责任区,落实特定的单位、人员管理。二是合理界定责任人。以责任区为依托,以"六位一体"的力量体系为基础,严格按照"定岗(责任区)、定额(作业量)、定标(管理标准)、定考(绩效检查)"四定管理,使每一个管理者和作业人员都可以从数字平台上了解自己的管理业绩和存在问题,实现管理的区域、对象、主体、标准、程序、责任六落实,实现六支管理主体既各有分工、各司其职,又互相配合、形成合力,实现人人有责任、事事有人管、个个受监督、奖惩必兑现。三是严格落实责任制。构建人人有事干的责任机制,合理界定每一个干部、队员、协管员、环卫工人的责任;构建事事有人管的处置机制,出了什么事、发现了什么问题,都要落实责任单位、责任人,确保出了问题能找到人;构建件件有落实的督查机制,通过高效严格的督查,保证问题能及时发现、及时处理、及时反馈,真正实现管理工作无死角。四是强化责任考评机制。无论是对单位还是对个人,都要构建严格的考评体系,实行严格的考核监督。
  (七)大力营造全民参与监管的氛围
  加强市政管理,不仅是政府的事情,也有赖于社会公众的理解、支持和参与。一方面,充分发挥地方新闻媒体沟通政府与市民的桥梁作用,宣传市政管理政策法规,展示市政管理工作成果,直击社会热点问题,客观反映市情民意,加强社会对市政管理工作的舆论监督。另一方面,依托"12319"热线电话,鼓励广大市民对违反相关法律法规、蓄意破坏城市环境的行为及时进行投诉、举报,一经查实,迅速整改,合力推动城市环境建设与管理事业又好又快发展。


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